困境与出路：城乡接合部规划建设过程中的监狱

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贵州省遵义监狱位于遵义市区与乡村之间的城乡结合部，近几年该区域规划建设速度的加快给监狱工作带来较多困扰，本文就此探讨监狱在城乡结合部规划建设过程中的困境与出路。

一、城乡接合部规划建设特点

城乡接合部是城市与乡村地区的过渡地带，又称城市边缘城区、城乡结合地、城乡交错区域等，其规划建设特点主要如下：

（一）扩展的动态性

城镇化进程使城市规划建设范围向外延展和扩张，这种扩展顺应于经济社会的发展规律，不断形成新的城乡接合部，其边界也呈现出动态不均衡形式。

（二）局部调整常态性

城乡规划方案在实施中由于城乡体系和空间结构的相互作用而反复修改、缺乏城市建设经验需要不断完善、发达的现代化工程技术支持改变地理限制条件等影响，常发生局部调整规划现象。

（三）过渡的急变性

城乡接合部往往在才形成的新区域内还未完善基础设施和功能配套前又继续扩展，急促的过渡呈现出明显的、犬齿交错的内外分化区，内分化区建筑道路规模整齐；外分化区则散漫凌乱，垃圾成堆、违章搭建现象十分严重，呈现建筑与农田并存、空间景观混杂、建筑群转化突兀等现象，通讯交通、园林绿化、环境保护等综合功能的切实实现还是个漫长过程。

（四）区域管理滞后性

城乡接合部的管理普遍滞后，部分市政设施如路灯、道牙、垃圾箱、花台及绿化带等竣工投入使用后因缺乏日常维护及人为因素被严重破坏或自然损耗，市区镇（乡）三级政府管理部门对城乡接合部的多头共管容易形成职责不清和互相推诿。

（五）人群的复杂性

城乡接合部人口多为城市低收入者、外来务工人员和失去土地的原居民，各种不同的职业类型、生活方式、价值观念、需求以及心理文化素质的人群相互形成强烈的对比和共存、混合及交融，难以形成规划设计构成要素的人文条件。且土地征用和建筑拆迁、建设施工等涉及较大的经济利益，使该区域人群对政府和职能部门的依法管理、规划执法等方面极其敏感，易形成群体事件，同时也因其流动性大、构成松散，能因暂时的利益关系抱成团，也会在诉求得到满意的解决后迅速解散。

二、监狱在城乡接合部规划建设过程中的困境

正在实施中的城乡接合部规划建设从各个方面对监狱整体工作造成影响甚至威胁监管安全，主要有以下方面：

（一）对监管安全的威胁

城乡接合部繁荣发展使监狱处在一个极其复杂的环境中，原本偏远空旷的监狱周边逐渐出现村民自建房屋、开发楼盘、高新技术园区、村级小作坊、机械机修企业等建筑单体或建筑群，统一色调和简洁外观、且较低楼层的监狱建筑被各色各样的合法或违法的中高层建筑包围，不但在观感方面弱化监狱特色和警示标识，使缓冲地带有被冲击的可能，更会发生从稍高楼层投物或隔空喊话等威胁监管安全的情况。人流车流量的加大也使监狱的周界防范任务加重，曾有过公交车调头时顾忌突然冲到车头的儿童而失控冲撞并损坏遵义监狱围墙的事件。

（二）狱情秘密易暴露

因受限于土地资源和经费制约不能划出大片空地作为控制区域保障监狱围墙与外界有效隔离，狱情秘密易暴露在周边高层建筑或施工中塔吊的视线内。如离遵义监狱围墙50米远处新建的客运站主楼高12层，九楼以上能清晰看见监狱围墙内建筑分布、警戒设施、罪犯活动、武警巡逻、干警带班等狱情秘密，监狱去规划部门反馈情况时，对方答复是已按照《遵义市城乡规划管理技术规定》留足建筑间距，对于监狱这种特殊建筑群目前暂无法律法规明确其周界隔离带或禁区。

（三）局部调整对监狱建设的影响

监狱在制定项目规划时按照当地20年左右的城乡规划方案进行，但因城乡规划常发生局部调整，而监狱从项目建设酝酿到竣工至少需要5年时间，往往建成投入使用之日起就与当地规划不相适应。如遵义监狱近期项目建设于2014年11月初步设计通过审批立项，在规划总图审查环节时恰逢遵义市拟对监狱所在的道路进行扩宽改造未通过规划总图，2016年5月规划部门审定调整后总图，工程8月开工。2017年5月该道路改造指挥部因拆迁工作量巨大，决定道路局部绕行，绕行区域在遵义监狱原拟建建筑位置，监狱另行选址新建建筑主体已近完工。

（四）来自城乡接合部人群的影响

由于城乡接合部人群构成复杂、历史遗留问题、缺乏对法律的畏惧、监狱以往对资产重视程度不够等原因，周边村民在临近监狱建筑处乱搭乱建房屋，甚至不顾安全和质量在自有房屋顶加建楼层，以期从监狱得到预期大量赔偿，更在监狱有规划建设项目实施时各种围堵阻挠施工现象频发。

（五）特殊建筑群扰乱监狱安静环境

城市规划逐渐把一些影响环境的公共服务型建筑群转移到城乡接合部，如垃圾转运压缩处理站、殡仪馆火葬场等，伴随这些建筑出现的是大量散发怪味臭味的货车、音响声音巨大的送殡送葬车队等，不但堵塞在通往监狱的道路上，还会对监狱正常工作秩序造成影响。另外临时性露天建材场地在晴天时弥漫的灰尘、早7点至晚8点钢管架、扣件下车落地时的噪音，再高的围墙都不能阻隔这些空气污染和吵闹对安静的监管场所的影响，会削弱对罪犯教育改造效果。

（六）完善城市配套设施过程对监狱所在地域的影响

市政各部门对城乡接合部基础设施未有统一整体协调计划或实施方案缺乏前瞻性，处于城市规划修修补补追着城市建设跑的现状。如从市中心到遵义监狱长达4公里纵横交错道路仅设置一个红绿灯路口，常发生交通事故，该道路也多次挖开修补埋置，还出现过供水公司在监狱围墙附近预埋自来水管网时挖断连接监狱办公楼与监区之间的地下光纤电缆导致监狱内网中断事件。

（七）管理滞后和职能部门职责模糊对监狱工作的影响

由于监狱所在县区市的卫生、土地、环保、规划、市政、消防、住建、城管、统计等政府职能部门具有对监狱一定的管辖权利，但又存在职责模糊，易造成互相推诿的现象。如2016年遵义市区政法委经查实遵义监狱拟建建筑附近村民自建房屋为违章违法建筑必须拆除，但承担执行职责的城管局以监狱为省管部门不属于本行政区、农民房屋未在城市等等理由至今仍未行动。

三、监狱在城乡接合部规划建设过程中的对策探讨

监狱在城乡接合部规划建设过程中应积极思索办法并开展研究以更好地维护监管安全和监狱利益，要加强以下几方面工作：

（一）监狱依法规划建设中加强与地方政府的协调工作

监狱建设不是独立的个体，选址在城乡接合部的新建监狱，在共享城市功能、连接城市管网、享受现代社会的高速便捷的同时，服从国家和所在城市规划的强制性规范和技术要求，在按照《监狱建设标准》进行戒备等级和罪犯分类、关押规模等总体规划、酝酿、选址、设计、建设等过程中时刻与地方主管部门协调联系，争取得到理解和支持。既要依法规划建设，参照当地城乡总体规划方案的造型和外形、颜色等进行设计，也要依法维护自身的规划建设权益，对可能影响监狱工作的周边新规划新建筑，如楼层过高、噪音过大、污染情况严重的情况，及时反馈到政府职能部门并提出合理诉求。

（二）努力确定监狱在城乡总体规划建设中的功能定位

注重监狱在当地城乡总体规划分区的功能定位，使监狱规划建设立足长远，作为城市的特殊法治警示标识长期存在，不宜再三调整搬迁，争取能选址在公检法机构向郊外迁建地址的附近，同时监狱加大请进来走出去力度，让社会公众对监狱在社会治安综合治理的重要作用有较为直观的了解。如监狱在警示教育基地的教育内容中除罪犯忏悔、监狱陈列馆、参观监舍等内容外，还可考虑监狱建筑历史和对周边公共安全重要贡献的影像资料。

（三）推动监狱外围控制范围研究的进程

周围复杂环境对监狱的各项工作影响较大，但又超出《监狱法》规定的周界防范距离设置，监狱应努力从法律范围进行保护，如“国家应尽快出台监狱外围安全控制保护范围有相关的法律或法规迫在眉睫，将特定区域管控纳入法律保护内容，要求与当地政府相互配合、共同监督、检查监狱外围安全控制保护范围工作，规定法律责任条款，对违反相关条款应视情节轻重，承担相应的法律责任。”增强监狱外围安全控制和保护范围的研究。【1】

（四）根据城乡接合部的发展趋势调整监狱配套设施建设

修建在城乡接合部的基层监狱面临着基础设施和配套功能不完善的现状，要多考虑克服公共设施简陋、周边服务型行业欠缺等遗憾，如车改后公交站未延伸至此时民警私家车增加需多设置车位、罪犯食品安全工作纳入社会食品监督体系后的第三方机构承担技术责任的房间设置、预留城市管网接口等等，为今后监狱的技防物防提高做好准备。

（五）熟悉周边复杂情况和提高应对能力

应对城乡接合部的复杂性在监狱工作经验中积累较少，监狱要熟悉和掌握周边村民、地形、建筑群等情况，与监狱周边政府、派出所、综合执法部门保持联动，并时刻关注网络舆情，提高在外部环境变化造成突发状态时快速做出应急反应的能力，防止因处置不当引起的事态恶化，尽量避免影响监狱正常工作。在公安的天眼监控网络未能完全覆盖城乡接合部时，适当考虑监狱围墙外部分信息化数据与当地有关部门共享，加强与地方合作沟通。

（六）监狱增强生态建设意识

城乡接合部的环境空气质量、水环境质量、声环境、生态环境等受规划建设影响稍差，监狱的生活卫生和生产经营工作要注重控制污染物生产量、削减量和排放量，对医疗废水、食堂废水、生活废水、生产废水等要有专门设施进行处理后再排放以保持相对较好的生态环境。

（七）有计划招录和培养规划建设专业民警

城乡结合部的规划建设具有长期性和周期性特点，是城市建设不断增强和自我完善的过程，为更好地适应当地社会的经济文化发展，监狱应有计划招录和培养新时期新技术背景下成长的专业民警，组织培训学习和参观交流以积累经验，在监狱所在地的城乡规划建设过程中能较好处置对监狱造成的影响，维护监管安全和监狱利益。(作者：李环 )

【1】：《监狱外围安全控制保护范围研究》王晓山

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